土地分割 的最強限制，吵不完的 農地套繪 管制

土地分割 ，作為不動產訴訟中，是最廣泛也是最常遇到的案件類型之一。但在對於農地分割時，如果這片農地是屬於「 農地套繪 」管制的農地時，為何法院會有准予分割與不准予分割的不同的見解？本所梁家豪律師將為您整理及簡析如下：

相關法規，什麼是 農地套繪 ？

1. 農業用地興建農舍辦法第1條規定：

本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第18條第5項規定訂定之

2. 農業用地興建農舍辦法第12條第2項規定：

已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關應於地籍套繪圖上，將「已興建」及「未興建」農舍之農業用地分別著色標示，未經解除套繪管制不得辦理分割。

3. 民法823條第1項規定：

各共有人，除法令另有規定外，得隨時請求分割共有物。但因物之使用目的不能分割或契約訂有不分割之期限者，不在此限。

受到「 農地套繪 」管制的農業用地不得分割？

1. 農業用地興建農舍辦法第12條第2項規定，可否作為限制農地分割的理由？法院審判實務上存有重大分歧，茲整理並簡析如下：

(1)否定見解所持理由節錄如下（臺灣高等法院臺中分院104年度上易字第105號判決）：

農業用地興建農舍辦法是依據農業發展條例第18條第5項規定授權所制定之法規命令，其本質上不得超越母法（農業發展條例）授權之範圍。

農業發展條例第18條第5項是規定「前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之」，而農業發展條例對於已興建農舍之農業用地分割時，並無須提出未經套繪管制或解除套繪管制證明始能分割之限制或相類似之精神，所以農業用地興建農舍辦法第12條第2項限制農地共有人請求分割權利之規定，顯然已超過母法（即農業發展條例）授權範圍，應不生效力。

又內政部102年12月24日台內營字第1020813101號函文說明欄第4項略以：依據農業發展條例第3條第11款規定：耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。同條例第16條並訂有耕地分割之例外規定，爰相關案件如合於本條例第16條得辦理分割之條件者，自得依該規定辦理分割，惟仍須受本條例第18條第4項規定之限制，即已申請興建農舍之農業用地不得重複申請，不得解除套繪管制。

農業發展條例所稱「農業用地」與「耕地」尚有不同，是依已興建農舍之耕地雖依農業發展條例第16條辦理分割後，其解除套繪管制事項仍須依農業用地興建農舍辦法第12條規定辦理，及內政部103年4月29日台內營字第1030804511號函文說明三載明：已興建農舍之農業用地經法院判決共有物分割確定，自得檢附法院確定判決書，逕向地政機關申辦分割，惟其套繪及解除套繪管制事項，仍須依農業用地興建農舍辦法第12條第2項至第4項規定辦理等語。

足見經套繪管制之農業用地於分割後，只要「仍繼續維持套繪管制」，即可達到原來農地農用之行政管制目的，自不得任意未經法律明文授權而限制人民分割農業用地之處分權。至於農業用地分割是否應受農業發展條例第16條之規範，與「解除套繪管制才能分割」，乃屬二事，不得混淆。

(2)肯定見解所持理由節錄如下（臺灣高等法院臺中分院105年度上易字第106號民事判決）：

農舍辦法第12條第2項關於已申請興建農舍之農業用地，未經解除套繪管制不得辦理分割之規定，即為民法第823條第1項所謂「除法令另有規定」之分割限制。

農舍辦法第12條第2項後段之規定，乃於102年7月3日修正時所增列，該條項規定已申請興建農舍之農業用地，未經申請解除套繪管制不得辦理分割之規定，係針對已興建農舍之農業用地所為之管制事項，故不論於89年農發條例修正前或修正後取得農業用地，申請興建農舍時點在該辦法102年7月3日修正生效前、後，均同有適用，亦經內政部於102年10月30日，以內授中辦地字第1026652059號令函釋明確。

系爭土地屬都市計畫區域內農業區之農業用地，固非農發條例第3條第11款規定所稱之耕地，但仍屬農發條例第3條第10款規定所稱之農業用地，自仍有農發條例第18條、興建農舍辦法等法令，關於農業用地申請興建農舍暨其管制措施之適用。而系爭土地（農業用地）前既係整筆提供予陳旺成作為興建農舍使用，並因之受套繪管制，且現套繪管制尚未解除，則揆諸前法令規定，被上訴人就系爭土地之分割請求權應受限制，目前尚不得請求辦理分割。

普通法院法官對於行政命令（含法規命令《即授權命令》、行政規則、職權命令、行政釋示），固得行使違法審查權，如認行政命令與憲法或法律抵觸者，法院得逕認為無效，並拒絕適用，不受其拘束（司法院院解字第4012號解釋、司法院大法官會議第38號、第137號、第216號、第371號解釋意旨參照）。而以法律授權主管機關發布命令為補充規定（即法規命令）者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍；其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的、整體規定之關聯意義，以及為增進公共利益所必要等節綜合判斷（司法院大法官會議第375號、第612號解釋意旨參照）。

法規命令（授權命令）乃行政機關為執行法律之需，本於法律之授權，而在細節方面所制定之法規範。由於法規命令在性質上為立法者意志的延伸，具有補充、追加立法者所未完成之法律效力，相較於純屬行政意志所為之職權命令，其正當性基礎有所不同，普通法院在行使違法審查權時，就此具有法律授權之法規命令，更應依「司法自制」之原則，就行政機關的形成自由（裁量）給予相當程度的尊重，除有更強的正當性基礎外，不應擅加指謫，任意將法規命令解釋為無效，逕排除其適用，以免流於司法專斷恣意，破壞權力分立之原則。

農發條例農發條例第18條第5項明定：第1至4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。農舍辦法即係依照上開條文之法律明文授權，由內政部會同中央主管機關（即行政院農業委員會）所訂定之法規命令(見農舍辦法第1條)。

另上開條文之授權範圍，除興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止等事項外，行政主管機關尚得就興建農舍之「其他應遵行事項」訂定辦法。

農發條例係為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準所制定（農發條例第1條）；另農發條例第18條第1至4項所為之規定，則在於透過限制興建農舍，以及限制農業用地供興建農舍後之使用與處分，以達到該條例促進農地合理利用之立法目的。故農發條例第18條第5項所稱興建農舍之「其他應遵行事項」，其授權範圍，自應包含許可申請並興建農舍完畢後，規範限制該農業用地或農舍之使用與處分（含分割）等事項。被上訴人指稱農發條例第18條第5項，並未授權主管機關得訂定興建後之限制分割辦法云云，尚有誤會。上開辦法之規定，自未逾越農發條例之授權範圍，被上訴人主張農舍辦法第12條第2項，已超越母法之授權，應為無效云云，應屬無據。

內政部雖曾於103年4月29日，以台內營字第1030804511號函釋稱：已興建農舍之農業用地經法院判決共有物分割確定者，申請人得檢附法院確定判決書向地政機關申辦分割，惟仍須依據農舍辦法第12條第2至4項等規定辦理解除套繪管制事宜等語。惟因上開函釋，未考量農舍辦法上開分割限制之規範意旨，並有混淆『分割限制』與『分割效力』二者之虞，已據內政部於105年4月27日，以台內營字第1050804906號函釋公告停止適用。足見尚未解除套繪管制之系爭土地，縱經法院裁判分割，仍無法據以向地政機關辦理分割登記。

2. 耕地是否亦有農業用地興建農舍辦法第12條第2項規定之適用？

(1)否定見解（臺灣高等法院107年度重上字第795號判決）：

農發條例第16條關於耕地之分割，僅限制分割後之面積及宗數，農發條例第18條第5項規定亦未授權興建農舍辦法限制共有農地分割，是興建農舍辦法第12條第2項關於農地分割限制之規定，應不生效力。因此，上訴人主張系爭土地並無因法令限制而不能分割乙節，自屬可取。

(2)否定但應加註之見解（臺灣彰化地方法院108年度訴字第1349號判決）：

依內政部103年6月23日內授中辦地字第  036651336號函說明二表示，已興建農舍之耕地，如符合農發條例第16條得辦理分割之條件者，得依該規定辦理分割，但分割後，其解除套繪管制事項仍須依農業用地興建農舍辦法第12條規定辦理，…，並說明原已配合依農舍辦法規定辦理註記之耕地如有依農發條例第16條辦理分割登記時，應注意將該註記登記保留於分割後之各筆土地地號，以利管制。

系爭土地，使用分區編定為特定農業區農牧用地，屬農發條例第3條第11款規定之耕地，依所附分割方案，本案得依農發條例第16條規定辦理分割為2筆土地，另依上開函釋規定，已興建農舍之耕地，如符合農發條例第16條得辦理分割之條件者，得依該規定辦理分割等語，認以套繪管制註記於已興建農舍之農業用地即可，並無不得分割之限制。

(3)肯定且不須加註之見解（臺灣高等法院臺南分院108年度上易字第359號民事判決）：

系爭土地興建之農舍有辦理套繪管制，業據雲林縣莿桐鄉公所號函覆在卷，則依興建農舍辦法第12條第2項之規定，於未解除套繪管制前，不得辦理分割，上訴人迄至本院言詞辯論終結時，並未提出系爭土地已解除套繪管制之證明，足認系爭土地之分割應受興建農舍辦法第12條第2項之限制，即屬民法第823條第1項前段「除法令另有規定」之分割限制，上訴人訴請裁判分割系爭土地，自不應准許。

…原審函請斗六地政事務所據以製作複丈成果圖，業據該所函覆「系爭地號土地為特定農業區農牧用地，屬耕地範圍」…。

筆者意見：

由上述臺中高分院近期的二則判決理由可知，對於已經「農地套繪」管制之農業用地，以往竟會有同一法院不同見解的情形產生。此種情形，不論在各地地方法院抑或是各地高等法院亦有存在。

然而，最高法院在109年12月17日所作出的109年度台上字第2485號判決中，再次採取了「否定說」的立場，並且進一步認為農舍辦法第12條第2項後段「未解除套繪管制不得辦理分割」的規定，對於102年7月3日修正施行前已興建農舍之農業用地仍有適用。甚且，不論是原物分割抑或是變價分割，均一體適用。

另外，值得注意的是，在109年度台上字第2485號案件中，上訴第三審的一方，其實是有順帶向最高法院民事庭聲請裁定提案予大法庭裁判。不過，遭最高法院以「審酌農發條例第18條第4項、第5項及農舍辦法第12條等規定及相關修法意旨，認農舍辦法第12條後段規定，並無逾越農發條例第18條第5項授權範圍，且適用於102年7月3日修正前已興建農舍之農業用地等見解，適用上尚無疑義，爰無於本案提出原則重要性提案之必要，附此敘明。」為由，拒絕提案予大法庭。筆者認為實甚遺憾，因為就算拒絕提案予大法庭，在可預見的將來，一定仍然會有當事人繼續嘗試挑戰最高法院的見解以及聲請提案予大法庭作出統一見解的認定。故筆者認為，其實最高法院其實應該提案予大法庭來作成統一見解，以杜爭議。

再者，109年度台上字第2485號判決似未就農發條例第3條第10款農業用地及同條第11款之耕地加以區分並說明是否均有農舍辦法第12條第2項之適用。逕將耕地納入該辦法之適用範圍內，顯已將農業用地與耕地視為同一。然而，依農發條例第3條規定，「農業用地」與「耕地」定義並非相同，依農舍辦法第12條第2項規定之文義，分割農地所作之限制，亦「僅限」於「農業用地」而不及於「耕地」。是以，得否逾越法律明文文義之範圍，逕將「耕地」納入農舍辦法第12條第2項之適用範圍，容有疑義。

梁家豪律師 2021-05-25

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